借鉴三明医改模式 突破去行政化困局

　　改革开放的实质，就是市场力量的兴起以及社会力量的成长。实际上就是一个去行政化的过程。去行政化过程在不同的领域有快有慢，在医疗领域相对较慢。

　　中国医改之道，核心就四个字：去行政化。去行政化的要旨在于打破行政机制的既有格局，引入市场机制和社群机制，让行政机制、市场机制和社群机制以相得益彰的方式发挥作用，而不是让行政机制挤压市场机制、摧毁社群机制。简言之，理顺国家-市场-社会的关系，是关键中的关键。

　　行政化是计划经济体制的特征。行政力量渗透到社会经济生活的方方面面。在计划经济体系中建立起来的单位体系，尤其是事业单位体系，更是行政力量渗透并管控社会生活的组织保障。改革开放的实质，就是市场力量的兴起以及社会力量的成长。实际上就是一个去行政化的过程。去行政化过程在不同的领域有快有慢，在医疗领域相对较慢。

　　去行政化的进程在很大程度上必须要由行政力量来推动。但随便解除某一项行政管控，都牵一发而动全身。如果行政力量不愿意打破陈规，或者说市场力量和社会力量尚不足以推动行政力量去变革，那么去行政化就难上加难了。这就是医改的谜团和困局所在。去行政化的困局到底能不能突破，在近年红遍大江南北的“三明模式”中，这个问题的答案显露出一些端倪。让我们细细分辨一下。

　　一去行政化需要再行政化

　　三明模式的内涵丰富，但最具特色、最令人印象深刻的是终结了“九龙治水”。在市委和市政府的全力支持和“充分授权”下，时任三明市市委常委、三明市副市长的詹积富出任市医改领导小组组长，统一领导，一举改变有关医疗、医药、医保等政府职能部门由多个领导分管的现状。

　　医改的目标是去行政化，但实施的第一步却是再行政化。这看起来困局的进程，源于中国的一项国情，中国行政化的社会经济体制有一个特色，即分散型行政化。

　　在分散型的行政化体系中，所有单位的运行自然要受到诸多政府部门的影响和制约。因此，整个单位体制呈现为某种网状型行政组织：一方面，所有单位依照功能纵向组织起来，形成等级体系；另一方面，在每一个行政等级上都存在着跨单位的行政机构，分别控制着所有单位运行的某一方面。分散型行政化常常表现为纷乱，由于行政权力分散在不同的政府部门，如果缺乏部门间的有力协调，不同部门的举措自然会步调不一。

　　这种协调不力的情形，既发生在中央，也发生在地方，而中央又鼓励地方进行探索，于是医改无论是在地方政策执行层面，还是创新层面，就难免出现各种医改政策出现相互抵触、自相矛盾的困境。

　　实际上面对这种局面，再行政化的呼声在医疗体制内部一直有所提及。再行政化的主要目标是将涉及医疗的所有行政权力收归卫生行政部门，以便对医疗服务的各个链条，实施全方位、全环节的自上而下的管理，以推动大部制改革。但再行政化取向始终未在庞大的行政体制内获得其他各政府部门的认可。这是新医改中许多争论的根本点。

　　三明医改的再行政化并非落脚于卫生行政部门，而落脚于一个新设独立机构：医改办。医改办首先设立于中央一级，随后在全国各地设立。它是作为一个各级政府普遍设立，且跨部门政府间协调机构的存在。然而，在各级政府中医改办大多只是一个协调机构，其运作方式在很大程度上如政府各部门联席会议，共同决议，但意见不一。

　　由此可见，在一个诸多政府部门权力错综复杂环境中，推动去行政化的必要条件之一是再行政化，但再行政化并不是充分条件。很多人认为将不同的部门整合起来，就能解决政府部门间的协调难题。但大部制其中必然有分支机构，依然会存在协调难题。

　　二再行政化之后行政力量究竟要怎么做

　　医改的观察者需要明确其观察焦点，方能把握政策环境变化的大势。

　　具体而言，走向去行政化，行政力量的功夫应该在如下几个方面全力施展：

　　1.完善全民医保，通过医疗保险购买医药服务，其核心是通过医保支付制度改革，形成新的团购型市场机制。

　　2.解除各种形式的价格管制，让医保机构与医疗机构平等谈判，通过医保付费改革，以契约化的方式控制医药费用的快速增长。

　　3.破除各种影响市场机制发挥的行政壁垒，让医疗资源的流动可以随着病人走，让民间资本能够顺利进入医疗领域，同时明确医疗服务质量的政府规制，建立各类医疗机构公平竞争的游戏规则。

　　4.推动公立医院法人化，完善法人治理结构，其核心是理事会制度建设，其要害是政府切实赋予理事会行使医院战略管理的职能，落实医院在人财物各方面的管理自主权。

　　5.推进人事制度改革，在公立医院中全面推进全员劳动合同制，最终形成医疗人力资源市场化的全新格局，即医师成为自由职业者、院长成为职业经理人。