新食品安全法罚款额高造成执行难

　　昨天下午，十二届全国人大常委会第二十一次会议举行第三次全体会议。张德江委员长出席会议并作全国人大常委会执法检查组关于检查食品安全法实施情况的报告。

　　报告显示，食品安全工作面临检验检测能力不足、乡镇街道执法能力薄弱、食品犯罪入罪难追诉难等问题，检查组建议加强市县检测能力建设，健全食品安全标准，针对新食品安全法对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难问题，建议全国人大常委会法工委就此开展专题调研。

　　报告还指出，网络订餐等新兴食品业态兴起，给消费者带来便利的同时，也暴露出第三方网络平台把关不力、无证照商家入网经营、卫生环境难保证、送餐过程随意等监管空白。

　　去年10月1日，新修订的食品安全法施行。今年4月至5月，在这部被誉为“史上最严”的食品安全法实施半年之际，全国人大常委会专门成立的食品安全法执法检查组，分成5个小组，分别赴天津、内蒙古、黑龙江、福建、湖北、广东、重庆、四川、陕西、甘肃等10个省（自治区、直辖市）开展执法检查。

　　执法检查组由张德江委员长担任组长，王晨、沈跃跃、艾力更·依明巴海、陈竺副委员长和教科文卫委员会柳斌杰主任委员担任副组长，成员由全国人大常委会委员、相关专门委员会组成人员和部分全国人大代表共45人组成。

　　张德江表示，2015年，食品抽样合格率为96.8%，比2014年提高2.1个百分点。与此同时，从执法检查情况看，当前食品安全形势依然严峻，食品安全法的实施以及食品安全工作仍面临一些突出问题，必须引起高度重视。

　　□问题1

　　部门合并弱化食品监管

　　检查中有关方面反映，2015年以来，部分市县将新组建的食品药品监管部门与工商、质检、物价等部门合并为“多合一”的市场监管局。这一方面有利于精简机构，整合行政执法力量，但是，另一方面也有些地方弱化了食品安全监管职能。基层建立了市场监管部门，上一级仍是食品药品监管、工商、质检等部门，上级多头部署，下级疲于应付，存在不协调等情况。同时，监管机构名称标识不统一、执法依据不统一、执法程序不统一、法律文书不统一等问题，影响了法律实施的效果。

　　□问题2

　　乡镇街道执法能力偏弱

　　基层是食品安全监管的关键部位，点多、线长、面广、任务繁重。新食品安全法提出县级人民政府食品药品监管部门可以在乡镇或者特定区域设立派出机构。但从检查的情况看，基层的监管能力仍比较薄弱，不能适应食品安全的需要，是食品安全法贯彻实施的一个薄弱环节。

　　例如，一些设立在乡镇、街道的食品安全监管派出机构监管执法条件比较差，执法车辆、食品快检设备以及工作经费都比较缺乏；同时基层监管部门存在专业人才匮乏，技术支撑明显不足等问题，影响了执法的效果和权威性；个别地方还存“懒政”现象，难以发挥作用。

　　□问题3

　　食品安全标准修订待加强

　　检查发现，食品安全的个别标准或者标准中的重要指标缺失，一些食品安全标准缺少限量值或配套检验方法与规程；二是标准的科学性与合理性有待提高，部分食品安全标准还存在对食品安全影响不大的非食品安全标准，不便于作为依据开展监督执法；三是部分食品安全标准标龄较长，有些食品添加剂标准需要及时补充，有些标准存在交叉重复，个别标准水平偏低，部分产品生产技术改变，不能满足安全需要。

　　□问题4

　　食品检验检测能力不足

　　国家、省级和部分市级食品药品检验资源配备水平较高，多数市县级的食品药品检验检测能力还相对滞后。目前还有16个省份食品检验资源尚未划转或者划转不到位。全国食品药品监管系统内承担食品检验职能的921家检验机构，有一半左右尚未取得食品检验机构资质。另一方面，检验资源存在闲置浪费现象。

　　□问题5

　　食品犯罪入罪难追诉难

　　检查中有关监督执法部门反映，监督执法中部分法律适用问题需要有关方面予以明确。一是食品安全犯罪的认定方面还存在取证难、入罪难、追诉难等问题，有些情况下监管部门对食品犯罪行为缺乏手段，需要完善刑法以及相关司法解释，需要从行政执法和司法体制上研究解决。二是为了对违法行为从严处罚，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度起点较高，起到了震慑作用。但同时也面临着在执法管理中执行难、结案难等问题，且比较常见。三是新食品安全法规定食品生产加工小作坊和食品摊贩等的管理办法由省、自治区、直辖市制定，但未对食品加工小作坊和食品摊贩等概念作出明确统一的定义，不利于地方立法工作的开展。此外，种植养殖环节存在风险隐患，部门之间配合有待统筹协调。

　　□建议1

　　加强种植养殖环节监管力度

　　从当前暴露的食品安全事件看，滥用甚至违禁使用农药、兽药、激素和饲料添加剂等源头污染问题仍时有发生，建议国务院及其有关部门进一步加大对农业种植、养殖环节的源头管理和治理，加强市场监管，形成倒逼机制。目前，正在对国家2006年制定的农产品质量安全法进行修订，应本着适应全程监管需要的原则，对食用农产品的市场销售、农药等农业投入品的使用管理等作出明确规定，从源头上确保食品安全。另外，要加大对耕地、水源及其周边环境的保护力度，从源头上做好食用农产品和食品原料的安全控制工作。

　　□建议2

　　完善统一权威的监管体制

　　建议国务院对基层监管体制改革特别是机构设立情况开展专项调研并加强指导，抓紧完善统一权威的监管体制，为落实“四个最严”提供制度和组织保障。各地要妥善解决基层监管队伍性质、人员身份归属等问题，加强监管人员的业务培训，提高执法规范化水平。建议各地要认真贯彻实行食品安全法关于设立派出机构的规定，解决基层监管人员专业知识不足、技术能力不足、经费保障不足、人手力量不足等问题，提升基层监管能力，做到岗位不减少、力量要加强。

　　□建议3

　　健全完善食品安全标准

　　建议国务院及其有关部门落实最严谨的标准的要求，加强食品安全标准制定修订工作，及时完善配套检验检测方法，构建与国际标准理念一致，又符合中国国情的标准体系。加强食品安全风险监测、风险评估、风险交流等基础性研究，建立标准基础数据库，为制定修定标准提供科学依据。依据法律规定，探索建立相关机制，注意发挥相关部门在食品安全标准制定、修订过程中的作用，形成合力，加快标准制定和转化，完善标准体系。鼓励地方对没有食品安全国家标准的地方特色食品制定地方标准，鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。

　　□建议4

　　加强市县检测能力建设

　　建议地方充分整合省、市、县各级政府部门食品检验检测资源，特别是要加强市、县基层检验检测能力建设，实现资源共享，防止重复建设。探索通过政府购买服务等方式，组织高校、科研机构运用实验室、专业设备承担食品检验检测工作，实现既有食品检验资源利用最大化；建议试点组建一批有资质的国家认可的第三方检测机构，面向社会提供服务。发展和利用可靠、快速、便捷、精准的食品安全检测技术，建立标准统一、布局合理、运转高效的食品安全检验检测体系。

　　□建议5

　　合理确定处罚种类及额度

　　建议国务院和有关部门抓紧修订农产品质量安全法、食品安全法实施条例以及其他食品安全法配套行政法规、规章、标准等，配套法规要依法利用好行政拘留等行政强制措施，加大对一些严重食品安全违法行为和违法自然人的处罚力度。各省份在加快制定食品小作坊、小摊贩等具体管理办法过程中，要注重便利就业和守法经营两方面的关系，合理确定处罚的种类和罚款额度，做到违法必究、过罚相当。针对新食品安全法对轻微违法的罚款额度偏高、执行存在困难问题，建议全国人大常委会法工委就此开展专题调研。